生态产品价值实现专题（一） ——生态产品价值实现的提出与政策演变

01相关背景

党中央、国务院高度重视生态产品价值实现机制建设。党的二十大报告提出，要“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”，随后党的二十届三中全会再次强调“加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制”，标志着我们党对生态产品价值实现机制的肯定性认识达到了新的高度。当前，生态产品价值实现机制建设历经十多年的系统发展，逐步构建起“保护修复-调查监测-价值评价-经营开发-保障机制”的全链条体系，全面推进我国生态产品价值实现领域的全方位变革、系统性重塑、整体性重构，并取得显著发展成效，推动经济社会发展全面绿色转型。

02政策演变阶段

生态产品价值实现的提出是践行“绿水青山就是金山银山”理念的具体体现，也是深入贯彻习近平生态文明思想、扎实推进中国式现代化的关键举措。通过建立健全生态产品价值实现机制，可以从根源上推动生态环境领域治理体系和治理能力现代化，促进生产力要素以人与自然和谐共生为准则进行创新性配置，从而加速发展符合新质生产力要求的新业态新模式，促进经济社会发展全面绿色转型。充分了解生态产品价值实现的政策演变趋势对于理解生态产品的内涵及其价值实现方式具有重要意义（图1）。

图1 生态产品价值实现重要政策文件及数量

理论萌芽阶段（2010-2015年）

作为中国生态文明理论中的特色术语，生态产品及其价值实现的概念界定经历了从模糊到清晰的演进历程。2010年12月，国务院印发《全国主体功能区规划》，“生态产品”概念首次出现在政府文件中，并界定为“维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素”。该阶段仅仅体现生态产品的公共属性，注重其要素端、供给侧而非价值实现。2012年11月，党的十八大报告首次提出要“增强生态产品生产能力”，阐释了生态环境保护和生产力发展之间的内在联系，标志着生态产品价值正在逐渐凸显。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“山水林田湖草”生命共同体的重要理念，这是对生态产品概念内涵的进一步扩展和深化。2015年5月，中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》，提出要“深化自然资源及其产品价格改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场”。2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，指出“树立自然价值和自然资本理念，自然生态是有价值的”，为运用经济机制实现生态产品价值的显性化搭建了理论桥梁。

实践探索阶段（2016-2020年）

伴随生态文明建设的持续深入，党和国家积极探索多元化、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。2016年5月，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，首次提出“分区域量化生态产品生产能力，明确生态产品有价并尝试建立生态产品市场交易体制”，标志着生态产品从理论概念向市场化实践迈出重要一步。同年8月，中办国办印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》，首批选择生态基础较好，资源环境承载能力较强的福建、江西和贵州作为试验区，保障地区生态产品供应和生态产品价值实现方面做出探索，体现了生态产品概念从增强生产能力向价值实现理念的转变。2017年8月，中共中央、国务院印发《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，提出选择浙江、江西、贵州、青海等省份开展生态产品价值实现机制试点，开始探索将生态产品价值理念转化为实际行动。

2017年10月，党的十九大对生态产品的认识和要求进一步深化，明确提出要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上要求“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”，随后，第八次全国生态环境保护会议提出“加快建立健全以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”，同年12月，《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出用市场化、多元化的生态补偿方式实现生态产品价值。2020年5月，中办、国办印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，指出“构建统一的自然资源资产交易平台，健全自然资源资产收益分配制度”。这些政策的出台，明确了运用市场机制配置生态资源是生态产品价值实现的发展方向，生态产品价值实现需要充分调动社会各界等利益主体参与。

全面推进阶段（2021年至今）

通过生态产品价值实现的实践探索，生态产品价值实现机制理念和建设进一步深化，并逐步演变为国家战略与政策框架中的核心议题。2021年4月，中办、国办印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，首次将生态产品价值实现从地方试点提升为国家层面的制度安排，为生态产品价值实现机制搭建提供了纲领性指南，标志着生态产品价值实现机制已经进入实质性推进阶段。2022年10月，党的二十大明确提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。2023年9月，中办、国办印发《深化集体林权制度改革方案》，对集体林权制度改革做了系统要求和全面部署，将推进林业高质量发展作为完善生态产品价值实现的重要手段。2024年3月，中办、国办印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，强调建立健全碳汇交易市场，创新绿色金融产品，开辟绿水青山向金山银山转化的新通道。2024年4月，中办、国办印发《生态保护补偿条例》，提出产业生态化、生态产业化的发展方向，为生态产品价值实现提供了有力制度保障。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“健全生态产品价值实现机制”作为深化生态文明体制改革的内容，标志着生态产品价值实现机制建设正朝着更加注重系统性、整体性、协同性的方向发展。

近年来，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等部门通过完善政策措施、开展试点等不断推进相关工作。2022年3月，国家发展改革委与国家统计局发布《生态产品总值核算规范（试行）》，该规范针对行政区域单元内的生态产品总值核算进行了明确规定，这是我国首个给绿水青山贴上“价值标签”的规范性文件，为地方开展实践探索工作提供了依据。2024年5月，国家发改委印发《首批国家生态产品价值实现机制试点名单的通知》，确定北京市延庆区等10个地区为首批国家生态产品价值实现机制试点，浙江省丽水市、江西省抚州市继续开展试点工作。同时，也意味着我国生态产品价值实现评价机制初步建立。2024 年 12 月，自然资源部印发《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》，探索建立资源权益指标市场化交易机制、健全生态补偿赔偿机制、构建生态产品产业化经营开发机制等，截至目前，推出五批共53个生态产品价值实现的典型案例，同时在重庆、福建、江苏、山东、河南、广东6省份10个市（县、区）开展自然资源领域的生态产品价值实现试点（图2）。生态环境部先后命名了7批240个“绿水青山就是金山银山”实践基地，创新生态价值实现体制机制的有效途径。

图2 生态产品价值实现区域试点示范部署情况

各地方也根据自身情况积极探索实践。据不完全统计，目前全国已有25个省份、50多个地级市、超过160个县区相继印发实施方案、行动方案等有关政策文件，在此过程中，生态产品价值实现机制建设逐步完善，不仅促进了自然生态系统质量的整体改善和生态产品供给能力的全面增强，更为我国生态产品价值评价及经营开发奠定了重要基础，逐步体现出生态产品价值实现在协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护中的关键作用。

可以看出，生态产品及其价值实现理念呈现从理论探索到实践创新的完整跃迁。随着制度体系的不断深化与完善，以及市场化进程的持续推进，生态产品逐步从公共物品属性转化为具有商品属性的可交易产品，成为“绿水青山就是金山银山”理论的物质载体和实践抓手。在此进程中，生态产品价值实现理念逐步从政策话语和学术语言演变为可操作的具体行动，通过体制机制的理论与实践创新重构生态产品的供给侧与需求侧框架，在生态修复、产业升级与组织保障的有机衔接中，多措并举完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产品价值实现机制建设向纵深发展，加快建设人与自然和谐共生的中国式现代化。

参考资料：

[1]逯浩, 李海涛, 温铁军. 生态产品价值实现的中国经验——基于国家部委典型案例的实践解构与理论阐释[J].开放时代, 2025, (02): 14-23+5.

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